重磅新规发布！涉及百万亿级市场
12月17日，《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）正式公布，自2024年5月1日起施行。
《条例》共6章60条，将非银行支付机构及其业务活动进一步纳入法治化轨道进行监管，旨在促进非银行支付行业规范健康发展，切实保护用户合法权益，更好服务实体经济，满足用户多样化支付结算需求。
《条例》明确，对于非银行支付机构按照“先证后照”原则实施准入管理，非银行支付机构要健全业务管理等制度，加强用户权益保障。适应最新监管实践，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。
近年来，非银行支付业务随着我国数字经济、电子商务等新业态的兴起而快速发展，在小额、便民支付领域发挥了重要作用。
截至9月末，全国共有185家非银行支付机构（下称“支付机构”），支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约八成和一成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户。
据上海证券报报道，《条例》发布后，支付市场主要机构普遍认为，作为近年来支付领域效力层级最高的制度安排之一，《条例》为支付机构的未来发展打下了良性竞争和规范健康发展的基础。支付宝、微信支付等支付机构表示，将进一步完善相关业务规则，积极做好《条例》的贯彻落实工作，进一步加强金融消费者权益保护工作，更好满足用户支付结算需求，持续提升服务实体经济质效。
中国人民银行负责人透露，正抓紧制定《条例》实施细则和其他配套文件，将确保相关业务平滑过渡，不影响支付用户的实际使用。
《条例》重点规定了哪些内容？
《条例》共6章60条，重点规定了以下内容：
一是明确非银行支付机构的定义和设立许可。
将非银行支付机构定义为除银行业金融机构外，根据用户提交的电子支付指令转移货币资金的公司。规定设立非银行支付机构应当经中国人民银行批准，明确设立条件并严把准入关。明确非银行支付机构应当以提供小额、便民支付服务为宗旨，未经批准不得从事依法需经批准的其他业务，不得从事或者变相从事清算业务。
二是完善支付业务规则。
适应支付业务发展需要，将支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两类，并授权中国人民银行制定具体规则。明确支付业务管理要求，规定非银行支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术，确保支付业务连续、安全、可溯源。明确支付账户、备付金、支付指令等管理规定，要求支付账户以用户实名开立，非银行支付机构不得挪用、占用、借用备付金，不得伪造、变造支付指令，防范非银行支付行业风险。
三是保护用户合法权益。
规定非银行支付机构与用户签订支付服务协议，其条款应当按照公平原则拟定。非银行支付机构应当保障用户资金安全和信息安全，不得将相关核心业务和技术服务委托第三方处理；妥善保存用户资料和交易记录，建立有效的尽职调查制度，加强风险管理；采取有效措施保障支付账户安全，防范支付账户被用于非法集资、电信网络诈骗、洗钱、赌博等违法犯罪活动。
四是明确监管职责和法律责任。
规定非银行支付机构的监督管理应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，围绕服务实体经济，统筹发展和安全，维护公平竞争秩序。明确中国人民银行的监管职责、监管措施及风险处置措施等，地方人民政府配合中国人民银行做好风险处置工作。《条例》还规定了违法行为的法律责任。
夯实支付机构规范发展的法治基础
非银行支付关系广大用户资金安全和信息安全，与其他金融业务紧密关联，也是平台经济规范健康发展的重要方面。近年来，支付领域防范化解金融风险取得积极成效。但同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生。
司法部、中国人民银行负责人举例，个别支付机构存在违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息。还有个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。
“出台《条例》，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。”司法部、中国人民银行负责人表示。
财付通（微信支付）总经理郑浩剑称，《条例》的出台，一方面，提升了支付机构监管法律层级，从过去的部门规章提升为行政法规，标志着支付行业有了根本性法规，有利于强化行业监管，提升监管效率；另一方面，顺应了支付服务市场的发展变化趋势，为规范支付机构的合规经营奠定了坚实基础，为支付服务的高质量发展指明了道路。
“《条例》是我国非银行支付机构监管的首部行政法规，体现了党中央国务院对于非银行支付市场发展的高度重视和有力支持。”支付清算协会有关负责人称，《条例》构筑了非银行支付业务监管的基础框架和主体内容，必将进一步推动非银行支付服务的全面、科学监管，为行业有效防范化解风险、切实服务实体经济，形成高质量发展格局提供重要的法治保障。
加强机构监管和穿透式监管
为更好防范化解金融风险、保护用户合法权益，《条例》从四个方面对相关业务进行了规范。
一是坚持持牌经营，严格准入门槛。按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。
“《条例》的出台为支付服务市场提供了更加全面、有效的监管工具和制度保障。”中国银联执行副总裁谢群松称，《条例》加强机构监管和穿透式监管，有助于提升非银行支付机构的资本实力和治理能力；加强功能监管，坚持“同一业务、同一标准”原则，避免监管套利、消除监管空白；加强行为监管和持续监管，规定了非银行支付机构及其人员的违规责任，并明确退出情形，实现对支付机构的全周期、全链条管理。
二是完善支付业务规则，强化风险管理。规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。
三是加强用户权益保障。规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。
对此，支付清算协会有关负责人表示，《条例》把保护用户权益作为支付清算行业发展的首要任务，对用户权益保护做了更严格的规定，注重防范和化解支付风险。《条例》还进一步明确了支付机构在用户权益保护方面的责任和义务，要求既要尊重用户自主选择权、知情权等合法权益，又要采取措施确保用户个人信息安全，防止用户信息泄露或被滥用。
四是依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。
将支付业务重新划分为两类
2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。
记者注意到，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。
“随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。”司法部、中国人民银行负责人表示，《条例》结合监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。上述负责人表示，新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。
新的分类方式还有利于避免监管套利，有利于促进公平竞争。上述负责人称，新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。
建设银行有关负责人表示，支付是典型的双边市场，发卡机构与客户、收单机构与商户为天平的“双边”。与“单一市场”不同，双方互动程度决定了支付市场活力和规模效应。因此，促进双方的共同繁荣是保证支付市场良性循环的关键。《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类，一方面引导支付回归业务实质，功能监管的导向更加清晰；另一方面，在功能本源上强化了“双边市场”逻辑。
记者还了解到，中国人民银行近期将研究制定《条例》实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。
司法部、中国人民银行负责人就《非银行支付机构监督管理条例》答记者问
日前，司法部、中国人民银行负责人就《条例》有关问题回答了记者提问。
问：请简要介绍一下《条例》的背景和总体思路。
答：党中央、国务院高度重视非银行支付行业发展和风险防控。党的二十大报告提出，依法将各类金融活动全部纳入监管。中央金融工作会议提出，加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法。司法部、中国人民银行深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，在深入调查研究，广泛听取部门、机构、专家等各方意见，并向社会公开征求意见基础上，形成了《条例》草案。《条例》起草过程中，主要把握以下思路：一是贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，推动非银行支付行业良性竞争和规范健康发展。二是坚持问题导向、系统思维，将非银行支付行业的全链条全周期监管纳入法治化、规范化轨道，防范支付风险。三是引导非银行支付机构（以下简称支付机构）以服务实体经济为本，更好保护用户合法权益，进一步发挥其繁荣市场经济和便利人民生活等积极作用。
问：非银行支付行业发展情况如何？出台《条例》对促进行业规范健康发展有哪些积极意义？
答：非银行支付业务随着我国数字经济、电子商务等新业态的兴起而快速发展，在小额、便民支付领域发挥了重要作用。
当前，支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约8成和1成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户，移动支付居世界领先水平，有效助力实体经济发展和改善民生。
近年来，中国人民银行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。但同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，如：违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息；个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。出台《条例》，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。
问：《条例》围绕统筹发展和安全，进一步强化监管，保护用户合法权益等作了哪些安排？
答：《条例》认真贯彻落实中央金融工作会议精神，将防范化解风险、保护用户合法权益摆在突出位置，更好统筹发展和安全。
一是坚持持牌经营，严格准入门槛。按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。
二是完善支付业务规则，强化风险管理。规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。
三是加强用户权益保障。规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。
四是依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。
问：《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类，有何考虑？
答：2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。
《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
新的分类方式具有以下特点：一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。二是避免监管套利，有利于促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。同时，《条例》附则明确，已按照有关规定设立的非银行支付机构的过渡办法，由中国人民银行规定。中国人民银行近期将研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。
问：《条例》出台后，中国人民银行下一步将开展哪些工作？
答：《条例》出台后，中国人民银行将做好以下工作：一是加强政策宣传解读，通过多种方式，向支付机构、清算机构以及中国人民银行分支机构等解读《条例》，使有关各方充分知晓和掌握《条例》内容，督促各支付机构依法合规开展业务，保护用户合法权益。二是制定《条例》实施细则，做好贯彻落实。细化明确支付业务具体分类方式、新旧业务类型衔接过渡规定等，进一步规范许可、处罚等程序，落实好“清单式”审批，严格依法行政。三是抓紧完善《条例》其他配套文件。对照《条例》规定，抓紧做好非银行支付领域现有规章、规范性文件的修改和清理工作。
中国人民银行将认真落实党中央、国务院决策部署，以《条例》出台为契机，统筹发展和安全，围绕加快建设金融强国等目标，坚定不移走中国特色支付发展之路，推动我国非银行支付行业持续高质量发展。
来源：新华社、中国人民银行、上海证券报
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本期编辑 刘巷
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